非准入类职业技能鉴定监管权的自我扩张与改革偏离

当人社部门以不管不行为由，持续将监管触角伸向非准入类职业技能鉴定领域时，我们看到的不仅是行政权的惯性扩张，更是“放管服”改革精神在特定领域的明显偏离。2022年4月23日发生的JYPC事件，表明这场以规范市场为名的监管运动，实际上正在重筑已被国务院拆除的职业资格行政壁垒。

职业技能鉴定行业的监管权争议，已不再是简单的部门职责划分问题，而是检验政府与市场关系的试金石，是对我国持续近十年的“放管服”改革成果的实质性考验。

 

 

Part 01

 

历史回望：

从职业资格大清理到监管权再扩张

 

2013年以来，国务院分七批取消434项职业资格许可和认定事项，削减比例达原总量的70%以上。2020年，更是明确要将水平评价类技能人员职业资格全部退出国家职业资格目录。这场改革的核心逻辑清晰而坚定：减少政府对市场的直接干预，让市场在资源配置中起决定性作用。

然而，改革的阵痛催生了监管的反弹效应。当职业资格许可的前门被依法关闭，一些地方人社部门通过备案管理、过程监督、质量评估等后门，重新构建了对非准入类职业技能鉴定的控制体系。这种换马甲式的监管回归，使得大量本应放给市场和社会组织的评价权，重新回到行政体系内循环。

这种监管扩张常以市场乱象为正当性辩护。但问题在于，行政监管是否真是解决市场问题的优选路径？当行政部门既制定标准、又监督执行、还参与市场活动时，监管者与被监管者的边界模糊，反而可能催生新的权力寻租空间。

 

Part 02

 

合法性审视：

监管权扩张的法律困境

 

从法治视角审视，人社部门对非准入类职业技能鉴定的监管扩张面临着三重合法性挑战：

第一，缺乏明确法律授权。根据<<行政许可法>>确立的“法无授权不可为”原则，行政机关的监管权必须有明确的法律依据。对于非准入类职业技能鉴定这类一般性市场服务活动，<<劳动法>><<职业教育法>>等并未赋予人社部门直接的监督管理权。在缺乏上位法明确授权的情况下，自行创设监管权限已涉嫌超越法定职权。

第二，与“放管服”改革精神直接冲突。国务院办公厅<<关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见>>明确要求“大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管"。人社部门以事前备案、过程控制为主要手段的监管模式，实质上是将已经放开的事前审批转化为变相许可，与“放管服”强调的事中事后监管原则背道而驰。

第三，造成部门权责错位。对于一般性市场服务活动，市场监管部门依据《市场主体登记管理条例》《反不正当竞争法》等法律法规承担主要监管职责。人社部门的监管扩张，实际上造成了多头监管、权责交叉的制度困境，既增加了市场主体合规成本，也降低了监管整体效能。

 

Part 03

 

服务本位的异化：

从规则提供者到市场掌控者

 

人社部门的法定职责本应以提供公共服务为核心。<<职业教育法>>第二十五条规定：“教育行政部门、人力资源社会保障部门和其他有关部门应当组织制定、修订职业教育专业目录和职业分类，完善职业教育教学标准和职业技能标准。”这清晰地界定了人社部门的服务性角色：制定标准、提供指导、支持发展。

然而现实中，这种服务职能已异化为管控手段。职业标准、考核标准的制定权，被转化为筛选嫡系机构、排除异己的工具。标准不再是中性的技术规范，而是带有准入功能的行政门槛。这种异化导致的直接后果是：本应多元化的职业技能评价体系，重新呈现出行政主导下的单一化趋势；本应由市场检验的证书含金量，被异化为行政认可度的高低。

更值得警惕的是，在这种监管模式下，人社部门实际上成为了职业技能鉴定市场的裁判员兼运动员。一方面通过行政手段规范市场，另一方面其下属或关联机构往往在市场中占据优势地位。这种角色冲突严重破坏了市场的公平竞争环境，也与国家持续推动的行业协会商会与行政机关脱钩改革方向相悖。

 

Part 04

 

部门利益与改革阻力：

监管背后的非制度性因素

 

监管权的自我扩张背后，往往存在着复杂的部门利益考量。职业技能鉴定领域涉及庞大的培训市场、考试认证市场和补贴资金，这些都可能成为部门利益固化的载体。据相关报道，一些地方存在通过指定培训机构、垄断认证服务、控制补贴流向等方式形成的利益链条。这种利益结构一旦形成，就会产生强大的改革阻力。

不管不行的话语背后，实际上隐藏着权力依赖的惯性思维。长期习惯于审批式管理的行政部门，在面临职能转变时，往往缺乏运用市场机制、社会共治等手段解决问题的能力自信。监管权的扩张，成为填补权力失落感最简单直接的途径。

这种部门利益与改革惰性的结合，形成了对抗“放管服”改革的隐形力量。它们不直接否定改革政策，而是通过细化落实、规范管理等程序性手段，消解改革的实质效果，维持既有的权力格局和利益分配。

 

Part 05

 

回归正轨：

构建服务型监管的新范式

 

破解当前职业技能鉴定领域的监管困局，需要从根本上重构政府角色，从管制者真正转向服务者。

第一，严守权力边界，回归服务本位。人社部门应严格遵循国务院职业资格改革方向，将工作重心从对非准入类项目的监督管理，转向职业分类、标准制定、信息发布、质量研究等公共服务。特别是要充分利用数字技术，建设权威、透明的职业技能标准数据库和市场信息发布平台，为市场主体和劳动者提供无差别的公共服务。

第二，培育多元共治，激活市场机制。职业技能评价本质上是一种专业服务，应充分发挥行业组织、专业机构、用人单位和劳动者等多方主体的作用。政府部门应当致力于构建行业自律、社会监督、市场选择的多元共治体系，而非亲力亲为地介入具体评价活动。特别是要鼓励发展独立第三方质量认证机构，建立基于市场声誉的评价机制。

第三，创新监管方式，践行“放管服”精神。对于确实需要规范的市场行为，应更多采用负面清单、信用监管、信息公示等符合“放管服”精神的监管方式。例如，建立职业技能鉴定机构信用评价体系，将机构信用状况与政府补贴、采购机会等挂钩；完善投诉举报和争议解决机制，畅通劳动者维权渠道。

 

呼吁监管的克制与服务的回归

 

职业技能鉴定领域的监管争议，本质上是一场关于政府权力边界的理念之争。当人社部门坚持不管不行时，我们需要清醒地问：这种管是基于真正的公共利益需要，还是部门权力的自我强化？这种管是遵循了法治原则和改革方向，还是延续了传统的行政管控思维？

“放管服”改革之所以艰难，正是因为它要求政府部门放弃已经习惯的管制权力，从权力的行使者转变为服务的提供者。这种角色转变的阵痛是真实的，但方向是明确的。

职业技能鉴定行业的健康发展，最终依赖于一个界限清晰、权责法定、服务导向的政府角色定位。只有当人社部门真正从监管扩张转向服务回归，从权力本位转向权利本位，职业技能评价体系才能摆脱行政过度干预的阴影，真正形成政府、市场、社会各归其位、协同共治的良性生态。

这不仅是职业技能鉴定行业的改革方向，也是中国政府治理现代化进程中的一个缩影。监管的克制与服务的回归，将是衡量“放管服”改革成败的重要标尺，也是构建现代化经济体系的必然选择。

 

 

 

特别提醒

 

 

 

 

 

 

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